王寿林:改革开放40年中国民主政治发展历程

更新时间:2019-08-12

  改革开放以来,通过对历史经验的总结反思,我们党顺应时代潮流和人民意愿,不断加大民主法治建设和体制机制创新力度,通过确立人大权威、强化行政法治、推进司法公正、完善政治协商、实行吏治新政、夯实自治根基等一系列重大举措,使公民权利边界不断拓展,公共权力边界逐步明晰,民主政治和法治国家建设正沿着中国特色社会主义政治发展道路稳步推进。

  改革开放以来,通过对历史经验的总结反思,我们党顺应时代潮流和人民意愿,不断加大民主法制建设和体制机制创新力度。本文拟通过人大立法、行政法治、司法公正、政治协商、基层治理等视角,阐述改革开放40年来中国民主政治的发展历程。

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是实现人民当家作主的政权组织形式。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”①全国人民代表大会是我国最高国家权力机关,有权修改宪法和监督宪法实施,制定国家基本法律,选举或罢免国家领导人,审查和批准经济和社会发展规划以及规划执行情况的报告,审查和批准国家的预算以及预算执行情况的报告,撤销或改变国务院不适当的决定和命令,监督和保障司法机关依法独立行使职权。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关,在该地区内依法行使地方国家权力。

  从近些年“两会”所产生的“眼球效应”,似乎很难想象40年前人大制度的凋敝。那时,人大尽管在理论上贵为国家政体,但历经“十年浩劫”之后可谓“万物复苏、百业待兴”。基于历史的经验教训,重建人大这一最重要的民主体制,是改革开放后的必然选择。1979年7月,全国人大通过了刑法、刑事诉讼法等7部法律,这是改革开放后法律制度建设的第一批成果。随着1979年选举法、1982年宪法修改等相关立法的出台,扩大全国人大常委会职权、县级以下人大代表实行直选、县级以上地方人大设立常委会等重大变革得以确立。2000年立法法、2006年监督法的先后问世,则为人大职权的行使提供了制度支撑。

  我国立法的主要方式有四种形式:一是立,即制定新的法律。二是改,即修改现行法律,基本形式有三种:修正案形式,宪法和刑法的修改采取这种形式;法律的修订形式,一般用于对法律的大范围修改;修改决定的形式,是目前法律修改的主要形式。三是废,即对已明显不适应经济社会发展需要或已被新法替代的法律予以废止。四是释,即法律解释。主要针对两种情况:一是法律的规定需要明确具体含义的,二是法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。2015年修改后的《立法法》有许多引发关注的亮点:例如,授予设区的市地方立法权。目前我国设区的市有284个。按照原有规定,享有地方立法权的只有49个。新法赋予设区的市地方立法权,并相应明确了地方立法权限和范围。再如,细化“税收法定”原则。明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这意味着今后政府收什么、向谁收、收多少以及怎么收等税收问题,都要通过人大立法决定。

  2018年3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》,以法律形式把党的十八大以来我们党和国家在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验固定下来,有利于保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。监察法根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系,明确监察委员会由同级人大产生,对它负责,受它监督,拓宽了人民监督的途径,提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平,丰富和发展了人民代表大会制度的内涵,推动了人民代表大会制度与时俱进。国内外舆论普遍认为,通过制定国家监察法,中国将构建党领导下的集中统一、权威高效的国家监察体系;通过设立监察委员会,使其与政府部门地位平等,可对本级所有公职人员,包括政府官员进行相对独立的监督和检查。

  在国家法律体系中,宪法具有至高无上的地位。1982年宪法继承了1954年宪法的优点,又经过1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修改,成为比较完善的一部宪法。改革开放以来,我国制定完善了一大批法律、行政法规、地方性法规,国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依。对此,人大居功至伟。党的十八大以来,各级人大常委会和政府部门认真落实党中央明确提出的立法项目,制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部,启动了民法典编纂,颁布了民法总则,中国特色社会主义法律体系日趋完备。2014年11月,第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于设立国家宪法日的决定,将每年的12月4日设立为国家宪法日。设立国家宪法日不仅是增加一个纪念日,更是让这一天成为全体人民的宪法宣传日、宪法普及日、宪法教育日,从而形成全民尊宪、学宪、守宪、护宪的政治文化,在全社会牢固树立宪法权威。

  20世纪80年代中期以后,随着政治体制改革的深入,人大不再是一个仅具有程序意义的“表决机器”,而是线年,全国人大常委会审议《治安管理处罚条例》修改草案时,引发了人大历史上第一次激烈的立法争论,导致该法历经三审才予以通过,成为人大改变“橡皮图章”形象的重要起点。时至今日,凡是部门利益露头、保障公民权利不力的法案,无不在人大引发争议,遭遇阻击。1999年4月,全国人大常委会审议《公路法》修改草案时,由于委员们普遍担忧征收燃油税将增加农民负担,最终否决了这件本拟通过的法律草案,成为人大立法史上的破冰之举。党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。备案审查制度的实质,就是确保各项规范性文件与宪法和法律保持一致。近年来,全国人大常委会共接受公民和法人提出的各类审查建议1200余件,对每件审查建议都认真研究、妥善处理,取得了良好的社会效果和法律效果。

  与人大立法相比,人大的监督、人事任免等行权实践,更令人感受到了民主的力量。在1980年召开的五届全国人大三次会议上,170多名人大代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程向冶金部提出质询。“共和国质询第一案”发生在改革开放后不久,本身就意味着中国政治正在走向民主和开明。此后,频频出现的反对票也改写了“一致通过”的惯例。在1992年召开的七届全国人大五次会议上,兴建三峡工程的议案引发激烈争议,在实到代表2633人中,投赞成票1767人,投反对票177人,投弃权票664人,25人未按表决器,近三分之一的代表投了反对票或弃权票,以民主的方式对重大建设工程行使决定权。而1997年3月召开的八届全国人大五次会议表决最高人民检察院工作报告时,更是出现了1009张反对票或弃权票,占总票数的40.4%。2014年12月,十二届全国人大常委会第十二次会议专门听取和审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并开展专题询问。会后,根据全国人大常委会组成人员的发言和专题询问提出的意见形成了全国人大常委会的审议意见,交由国务院研究处理。国务院有关部门经过认真研究分析,提出了切实加强和改进各项工作的措施。作为唯一的一位从第一届连任第十三届的全国人大代表,89岁的申纪兰是“中国式民主”发展的见证人,对人民当家作主的含义有着深切的感受:当代表就要听党的话,我从来没有投过反对票。对此,全国人大代表范谊不以为然:我投反对票,更体现了我的忠诚。事实上,作为人民代表,既需要有前者的朴实,也需要有后者的率真。而投反对票需要更强的理性、更大的勇气、更高的忠诚。

  地方人大的行权实践与全国人大同样异彩纷呈。1985年,在湖南省七届人大二次会议上,177名代表因副省长杨汇泉清理整顿公司不力且对代表质询敷衍了事,提出罢免案并获通过;2001年2月,沈阳市中级人民法院腐败窝案引起人大代表强烈愤慨,尽管某些领导反复做工作,但市中级人民法院工作报告依然在市十二届人大四次会议上被否决,开创了人大监督史上的先河;2005年3月,广州市人大代表在人代会上数次质疑政府预算,掀起轰动全国的“预算风暴”。这些被舆论传诵一时的标志性事件,见证了我国人大作用的实质性加强。在我国的五级人代会中,县乡两级人大是基层国家权力机关,是国家政权的重要基础。县乡两级人大代表占我国人大代表总数的95%。而县乡人大又直接面对基层群众,工作成效直接影响群众对党和国家的信任度。十二届全国人大常委会组织开展为期两年的专题调研,调研中发现人大会议质量不高、代表联系群众渠道不畅等问题在基层时有发生。2015年6月,中共中央首次以文件的形式转发了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,提出“密切人大代表同人民群众的联系、探索建立代表履职激励机制”等具体措施。这为各地积极开展县乡人大建设指明了方向。

  在人大整体权威崛起的同时,人大代表的履职能力、政治勇气也在成长。1983年六届全国人大一次会议的提案只有61件;到了1993年八届全国人大一次会议时,人大代表的提案总量已经达到611件,增长了10倍;到了2004年十届全国人大二次会议时,这一数字又增至1374件,又翻了一番还多;到了2005年,全国人大的提案总量出现了“井喷”之势,达到了6875件。目前,全国人大会议的提案总量大致维持在8000件左右。2017年,北京广播电台做了一个人大代表系列访谈节目,受访的70名人大代表有着一个共同的感受,就是对代表认识上经历了从荣誉感到责任感的定位转变,在代表履职上从关注具体事务到确立国家情怀的境界提升。连任六届全国人大代表姜健在2016年全国人大会议上,提交了16件议案、47件建议,内容涉及农业、文化、教育、出版、公安等多个领域。初任代表时,她关注的重点主要集中在医疗卫生领域。通过学习和调研,不断开阔自己的眼界,工业、农业、科技、文化、教育、司法等都进入她的视野。20多年来,她访问4000多人次,记录90多册笔记。这是她不断超越自己行业局限的记录,也是她履职生涯从单一行业走向广阔领域的攀登历程。

  从2013年开始,我国实行城乡按相同人口比例选举人大代表,这是60年来的第一次。在十二届全国人大代表中,党政领导干部比上届下降了6.93%,来自基层的工农代表比上届提高了5.18%。基层代表数量明显增加,有利于更好地体现人民的意志和愿望。2016年,广东县乡人大换届选举工作涉及县级政权117个,乡级政权1100多个,直接选举产生11万多名县乡两级人大代表,在此基础上依法产生新一届县乡两级国家机关工作人员。在县乡两级人大换届选举中,广东省组织人大代表候选人与选民见面会成为一大亮点。通过见面会这种形式,让选民更好地了解人大代表候选人的情况,激发广大选民切实行使当家作主权利,积极参加选举投票。同时,见面会也让人大代表候选人在交流中更好地倾听选民意见,增强代表候选人对选民负责、受选民监督的意识,推动人大代表候选人在当选后更好地履职。

  从历史的观点看,40年前人大制度的浴火重生,既是改革开放的时势产物,也是中国走向现代化的一个重要转折点。倘若没有人大的崛起和持续变革,中国的政治体制改革和民主法治建设进程必然大大延迟。诚然,人大的民主实践并非尽善尽美,如何在人大选举中融入更多的竞争因素、如何改善官员代表过多的代表结构失衡现象、如何改变人大监督相对乏力的现状等等,都是人大制度改革不可回避的问题,也是人大制度既要坚持、也要发展的基本理由。党的十九大报告强调,要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。可以预料,人大的制度变革和行权实践将是今后政治体制改革的重要突破口,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。香港最快开奖现场记录



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